耕地是支撐人類經濟社會發(fā)展耕地保護案件特點 的一種重要土地資源耕地保護案件特點 ，保護耕地不僅為確保糧食安全提供了資源基礎，還直接關系所在國家或地區(qū)的經濟增長、社會穩(wěn)定和生態(tài)建設。雖然早在解放初期至20世紀50～60年代，中國中央政府在頒布的相關文件或報告中就強調過非農建設盡量不要占用耕地，但由于直到改革開放前我國耕地面積總體上都處于增加態(tài)勢，因此，保護耕地真正被引起關注是在改革開放以后，并隨著經濟社會的快速發(fā)展而關注程度不斷提高。

改革開放以來，隨著經濟社會形勢變化，中國耕地保護政策不斷健全和完善。由于1986年國家土地管理局的成立結束了我國長期以來多部門分散管理土地的局面、1998年國土資源部的成立進一步強化了土地管理體制，而2004年國務院28號文《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的發(fā)布則為市場經濟條件下加強土地管理奠定了基礎，因此可以簡單將我國改革開發(fā)以來的耕地保護政策簡單劃分為四個發(fā)展階段。本文將基于各階段的經濟社會發(fā)展形勢分析和相關政策回顧，總結和分析各階段耕地保護政策的特點及其成效。

1.耕地保護意識開始覺醒期耕地保護案件特點 ：1978～1985年

1.1 經濟社會形勢與耕地流失概況

1978年十一屆三中全會的召開，掀開了中國改革開放的序幕，中國經濟增長從此駛入了快車道，經濟實力不斷增強。1978～1985年間，中國國內生產總值從3645.22億元增長到9016.04億元，年均增長率達到13.97%。由于中國的改革首先從農村開始，在此期間農業(yè)生產得到了較快發(fā)展，如1978～1985年間，中國農業(yè)總產值從1397.00億元增長到3619.49億元，糧食總產量從30477萬噸增長到37911萬噸（全國人均糧食占有量則從317公斤/人提高到358公斤/人）。

隨著經濟發(fā)展形勢的好轉和糧食安全壓力的減小，全國各項建設開始有計劃地展開，固定資產投資強度不斷加大，1978～1985年間全國固定資產投資總額從668.72億元增加到了2543.20億元，一批大中型工程項目陸續(xù)建成投產或者開工興建。與此同時，收入提高后的農民開始為改善居住條件而建造房屋，部分農村地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起過程中也搭蓋了大量廠房。所有這些都不可避免地產生了耕地占用問題，導致了耕地數量的較快減少。由于缺乏這一時期有關耕地數量的確切數據，我們無法準確得知這一階段究竟流失了多少耕地，但仍可以從被普遍認為偏小的統(tǒng)計數據中看出這一減少態(tài)勢。根據統(tǒng)計數據，1978年和1985年全國耕地總面積分別為9950萬公頃和9620萬公頃，7年間合計凈減少330萬公頃，也即年均凈減少47.14萬公頃。

1.2 耕地保護政策演變脈絡

由于糧食安全的壓力尚未消除，中央政府察覺到了耕地減少的苗頭及其漸顯的不利影響，多次在不同場合通過不同形式警醒國人。如1982年的《政府工作報告》將濫占耕地建房看作當時農村中的兩股歪風之一（另一種是亂砍濫伐森林），1983年的中央1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》也將“耕地減少”列為當時農村的三大隱患之一（另兩個隱患是森林過伐和人口膨脹）。

為了確保糧食生產的資源基礎，中央政府多次強調保護耕地。1978年的《政府工作報告》提出，國營農場和人民公社要“有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。1981年《政府工作報告》認為，“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應該是我們的國策，并且要求“基本建設即使非占用耕地不可，用地也要嚴加限制；農村建房要有規(guī)劃，絕不能亂占濫用耕地”。

不僅如此，1982年的1號文件《一九八二年一月一日全國農村工作會議紀要》（改革開放以來第一個涉農的1號文件）基于我國人多地少的現實，將保護耕地視為與控制人口一樣重要的國策，并且要求“要嚴格控制機關、企業(yè)、團體、部隊、學校、社隊占用耕地，特別是城市附近的菜地更不應占用”。1983年的1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》更是明確提出，要“嚴格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。

在此期間，為了落實中央政府要求，相關部門陸續(xù)通過或頒布了一些法規(guī)或規(guī)章等，但數量并不多，如1982年5月4日全國人大常務會第二十三次會議原則批準的《國家建設征用土地條例》就在一定程度上涵括了保護耕地的內容。

1.3 耕地保護政策特點及成效

由于1978～1985年間恰值我國改革開放初期，計劃經濟色彩仍然較濃，加之糧食生產形勢總體看好和發(fā)展經濟愿望強烈，這一時期我國耕地保護政策的特點較為明顯：

（1）難協(xié)調糧食安全與結構調整。確保糧食安全是農業(yè)生產的重中之重，但通過農業(yè)結構調整發(fā)展多種經營從而提高農民收入的要求同樣非常迫切，耕地保護政策因而苦于協(xié)調確保糧食安全和調整農業(yè)結構的關系，并在后期基本上妥協(xié)于農業(yè)結構調整目標。1981年、1982年、1983年的《政府工作報告》和1982年、1983的1號文件總體上都在要求不放松糧食生產的同時，積極發(fā)展多種經營，但到了1984年和1985年，對推動農業(yè)結構調整的高調要求在一定程度上弱化了耕地保護的重要性。

（2）總體上服從于保證建設需要。改革開放之初，百廢待舉，各項建設用地需求一時突增，加上這一時期糧食生產形勢總體上向有利于消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，為保證國家建設用地需求而占用一部分耕地也就成為必然。如1982年頒布的《國家建設征用土地條例》雖然也提出了諸如“凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、園地、精養(yǎng)魚塘等經濟效益高的土地”等要求，但該條例的制定原則之一就是“保證國家建設必需的土地”，而且第四條還明文規(guī)定“國家建設征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓”。

（3）政策散布于相關文件和報告。雖然這一時期各用地部門往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪費，但由于沒有專門的土地管理機構，有關耕地保護的要求只是散見于中央政府的相關文件和報告中，少有專門的法律法規(guī)或部門規(guī)章，從而使得耕地保護缺乏具體的法律或政策依據。

（4）實施措施稍有提及但不具體。這一時期耕地保護政策的貫徹多以行政命令形式，雖然也提到了其耕地保護案件特點 他實施措施，如1982年1號文件提出“對非法占用或不合理占用的必須加以糾正和處理”，1983年1號文件提出“要做好規(guī)劃”和“要教育群眾從我國人口多耕地少的實際出發(fā)”，1984年1號文件《關于一九八四年農村工作的通知》提出“對農民向土地的投資應予合理補償”等，但多停留于概念而缺少切實可行的配套措施。

正是由于上述特點的存在，這一時期的耕地保護政策只是警醒了國人要注意保護有限的耕地，而耕地流失依然在加劇進行，如根據統(tǒng)計數據，1985年全國耕地凈減少量超過了100萬公頃，成為建國以來耕地減少數量最多的一年。

2.耕地保護政策制定起步期：1986～1997年

2.1 經濟社會形勢與耕地流失概況

經過前一時期的較快發(fā)展和改革開放力度的不斷加大，我國經濟增長速度在這一階段里進一步加快，國家經濟實力與日俱增。1986～1997年間，中國國內生產總值從10275.18億元增長到78973.03億元，年均增長率高達20.08%（根據《2007中國統(tǒng)計年鑒》計算得到）。各業(yè)發(fā)展同樣總體上保持快速發(fā)展的勢頭，如農業(yè)總產值從4013.01億元增長到23788.40億元，糧食總產量從39151萬噸增長到49417萬噸，并于1996年首次突破5億噸（50454萬噸）大關，全國人均糧食占有量從364公斤/人提高到411公斤/人；工業(yè)總產值從3886.40億元增長到25713.70億元。

在此期間，隨著國家經濟實力的進一步提升，各項建設全面鋪開而且攤子越來越大，全國固定資產投資總額一路攀升(從1986年的3120.60億元增加到了1997年的24941.10 億元),城鎮(zhèn)、基礎設施、農村等建設均得到蓬勃發(fā)展，20世紀90年代初還一度興起了“開發(fā)區(qū)熱”。各項建設的全面展開，加上農村地區(qū)農業(yè)結構調整等因素的存在，使得這一時期耕地流失速度仍然較快。根據國家土地管理局的相關數據，1987~1995年間全國耕地因農業(yè)結構調整、建設占用和災害損毀而減少568.00萬公頃，雖然期間也通過開荒圍墾等途徑增加了257.62萬公頃耕地，但增減相抵仍然凈減少310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。

2.2 耕地保護政策演變脈絡

鑒于當時耕地資源的過快減少，1986年1號文件《關于一九八六年農村工作的部署》要求有關部門在年內制定“嚴格控制非農建設占用耕地的條例”并報國務院批準實施，同年3月的中發(fā)7號文件《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》第一次正式明確提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”，該年6月25日六屆人大常委會還審議通過了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），其中，對建設用地審批和毀壞耕地處罰等都做了相應規(guī)定。1987年6月1日國家土地管理局參與發(fā)布了《關于在農業(yè)結構調整中嚴格控制占用耕地的聯合通知》，要求嚴格控制農業(yè)內部結構調整占用耕地行為，而該年10月15日該局又參與發(fā)布了《建設用地計劃管理暫行辦法》，以期協(xié)調統(tǒng)籌建設用地同時切實保護耕地。而為了引導土地復墾以增加耕地面積以及嚴控占用耕地建窯和毀田取土燒磚，1988年國家土地管理局參與了《土地復墾規(guī)定》和《嚴格限制毀田燒磚積極推進墻體材料改革的意見》等的制定和發(fā)布。

1990年《政府工作報告》在強調“嚴格執(zhí)行國家下達的建設用地計劃，嚴格審批建設用地”同時，明確要求“各地方凡因建設占用農用土地的，原則上應承擔土地開發(fā)的義務”。為了更好實施《土地管理法》，1991年1月國務院發(fā)布了《土地管理法實施條例》。鑒于1990年和1991年亂占、濫用耕地現象的重新抬頭，1992年11月18日國務院發(fā)布了《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》。針對當時各地興辦開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設中多占少用、占而不用和閑置撂荒造成耕地嚴重浪費的情況，繼1992年12月9日國辦發(fā)布《關于嚴禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設占用耕地撂荒的通知》后，1993年4月28日國務院發(fā)布了《關于嚴格審批和認真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》。

為了對耕地的精華部分——基本農田實行特殊保護，1994年8月18日國務院發(fā)布了《基本農田保護條例》，隨后四年的《政府工作報告》也都明確強調各地要建立健全基本農田保護制度。1996年6月19日全國土地管理廳、局長會議上“實現耕地總量動態(tài)平衡”首次被正式提出，該年9月18日國家土地管理局還參與發(fā)布了《建設用地計劃管理辦法》。而為了增強威懾性和加強宏觀管理，1997年3月14日八屆全國人大常委會五次會議第一次設立了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”，4月15日中共中央國務院還頒布了中發(fā)11號文件《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，后者也直接導致國家土地管理局在該年5月20日發(fā)布了《凍結非農業(yè)建設項目占用耕地規(guī)定》。

2.3 耕地保護政策特點及成效

由于我國在這一時期的前半段（1992年之前）實行的是有計劃的商品經濟，而1992年的“十四大”指出了“建立和完善社會主義市場經濟體制”的方向，因此，這一時期可以看成是從計劃經濟向市場經濟過渡時期。在這一特殊時期里，傳統(tǒng)計劃經濟體制和新興市場經濟體制的強烈碰撞，加上經濟社會快速發(fā)展帶來日益旺盛的用地需求，使得我國的耕地保護政策呈現如下較為鮮明的特點：

（1）耕地保護政策受到比較利益的極大沖擊。隨著全國糧食生產總體上保持逐年增長態(tài)勢，種植業(yè)特別是糧食生產比較效益較為低下的特點愈發(fā)明顯，為了穩(wěn)步提高農民收入水平，中國政府大力倡導在不亂占耕地和確保糧食生產的前提下加快農業(yè)結構調整。但由于耕地資源的多宜性和管理上的不到位，1987年因農業(yè)結構調整減少耕地55.6萬公頃。雖然隨著《關于在農業(yè)結構調整中嚴格控制占用耕地的聯合通知》等的發(fā)布，這一情形在隨后幾年有所改觀，如1990年降到了20.8萬公頃，但很快就出現反彈，1995年又因此而減少了51.2萬公頃耕地。農業(yè)結構調整成為了這一時期導致耕地減少的最主要因素，如1987～1995年間合計減少耕地352.40萬公頃，占期間耕地減少總量的62.04%。

（2）耕地保護政策的實施過度倚重行政手段。1986年《土地管理法》的頒布實施，意味著我國耕地保護政策的制定和實施開始進入法制化和規(guī)范化軌道。但事實并非這樣。例如，雖然《土地管理法》明確了亂占、濫用和破壞耕地等行為屬于違法，國家土地管理局還分別于1989年9月19日和1995年12月18日發(fā)布了《土地違法案件處理暫行辦法》和《土地違法案件查處辦法》，但直到1997 年才給前述行為定罪，在此之前一直缺乏處理的法律準繩，而且即便如此也仍然存在執(zhí)法困難。1986年的中發(fā)7號文件《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出要“運用經濟手段控制非農業(yè)用地”，同年頒布實施的《土地管理法》也規(guī)定可以對一些不利于耕地保護的行為進行罰款，但由于缺乏合理的標準加之執(zhí)行不力，并未發(fā)揮其應有的杠桿作用。法律和經濟手段的失靈或缺位，使得耕地保護政策的落實只能更多憑借行政手段，這也可以從當時頻發(fā)的通知或規(guī)定可以看出。

（3）耕地保護政策雖陸續(xù)制定但系統(tǒng)性不強。隨著1986年2月21日國務院第100次常務會議決定成立統(tǒng)管全國土地和城鄉(xiāng)地政的國家土地管理局及其8月1日的正式成立并對外辦公，我國開始有了加強耕地保護的專門機構、專業(yè)隊伍和統(tǒng)一體制。自此以后，我國從宏觀和微觀方面對如何制定耕地保護政策進行了初步探討，這一時期陸續(xù)有相關的耕地保護政策出臺。例如，提出建立以保護耕地為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，建立以計劃指標控制非農建設占用耕地的建設用地計劃管理制度，建立有助于政府部門控制建設項目占用耕地的建設用地審批管理制度，建立推動耕地補充的土地開發(fā)復墾管理制度，建立對耕地精華部分進行特殊保護的基本農田保護制度等。但總體看來，這一時期的耕地保護政策欠缺系統(tǒng)性，常常是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的臨時應急行為。1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法實施條例》沒有用單獨章節(jié)闡述耕地保護，而相關內容散見于其他章節(jié)，也說明當時缺乏對耕地保護的系統(tǒng)思考。

（4）耕地保護政策與其他政策存在協(xié)調難度。在經濟社會發(fā)展過程中，如何更合理利用耕地資源往往成為不同部門的共同關注點，而在部門利益的驅使下，相關部門制定的有關政策就不可避免存在矛盾和沖突。雖然1986 年頒布實施的《土地管理法》明確要求“切實保護耕地”，但同時又強調必須“適應社會主義現代化建設需要”，沒有從根本上揭示耕地保護與經濟社會發(fā)展的關系，從而影響了耕地保護政策的權威性和約束力，特別是在當時行政等級觀念較強而當年成立的國家土地管理局僅為副部級單位的情況下更是如此。前已述及的農業(yè)結構調整致使耕地減少就是耕地保護政策與農業(yè)發(fā)展政策存在不協(xié)調的突出表現。而在保障建設方面，政策間的不協(xié)調同樣非常明顯。例如，盡管當時因為建設占用導致耕地大量流失的現象已引起了國家的高度關注，但1991年8月23日由建設部和國家計委發(fā)布的《建設項目選址規(guī)劃管理辦法》仍未將保護耕地作為建設項目規(guī)劃選址的主要依據之一，建設部分別于1995年6月1日和1995年6月29日發(fā)布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》和《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法》也都沒有考慮要貫徹耕地保護的原則。

總體而言，雖然這一時期的耕地保護政策存在上述特點或問題，但畢竟在許多方面進行了嘗試和突破，一舉改變了過去耕地利用和保護上無序管理的混亂局面，并在一段時間內取得了較好效果。如年耕地凈減少量從1987年開始由62.04萬公頃減少到1988年、1989年和1990年的38.83萬公頃、12.50萬公頃和1.15萬公頃。

耕地保護案件特點 我國耕地資源耕地保護案件特點 的現狀，從自然因素講也就是耕地耕地保護案件特點 的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多，人均耕地少、高質量的耕地少、耕地后備資源少。 ●人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農業(yè)生產基礎的耕地更為緊缺。根據全國土地詳查匯總的數據，我國耕地面積19．51億畝，人均耕地只有1．59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當世界人均耕地3．75畝的43％。 ●耕地質量差，退化嚴重。全國66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質量不高，與發(fā)達國家或農業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產相差150～200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。 ●耕地后備資源嚴重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2．04億畝，按照60％的墾殖率計，可開墾耕地1．22億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。 我國的耕地現狀，從人為因素來看也是相當嚴峻的。根據土地利用變更調查，1998年全國凈減耕地391．5萬畝，1999年凈減耕地654．9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護工作雖然取得一定成效，但耕地保護面臨的形勢依然十分嚴峻?！?/p>關于保護耕地的論文

結合我國現有耕地狀況淺談如何切實有效的保護耕地

土地是我們人類生存與發(fā)展的基礎，是十分寶貴的資源和資產。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質量差，耕地后備資源嚴重不足、土地利用率低等現實問題日益顯著，也越來越引起社會各界的關注。當前，我國的耕地保護形勢依然非常嚴峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠遠低于世界平均水平，同時每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關系到13億中國人吃飯問題的底線。加強耕地保護，已經刻不容緩。

一、我國耕地的現狀

與世界上其耕地保護案件特點 他各國相比，我國的耕地具有如下特點：人均占有耕地數量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計數為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農業(yè)生產條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數量要比農業(yè)生產條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。

1.耕地總體質量差，生產水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質耕地少，抗自然災害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產水平較低，與世界發(fā)達國家或農業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產相差100公斤以上。

2.耕地退化嚴重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地資源貧乏。據統(tǒng)計，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護耕地。切實保護耕地嚴格控制耕地轉為非耕地是耕地保護的基本原則。

二、我國為什么要大力開展耕地保護

1.我國的確實現耕地保護案件特點 了農產品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農業(yè)仍然是我國保持經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎，仍然要始終把農業(yè)放在發(fā)展國民經濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產能力。

在21世紀，保障糧食安全是我國農業(yè)現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業(yè)的主體，農業(yè)現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業(yè)現代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業(yè)現代化。糧食安全水平是衡量我國農業(yè)現代化的重要標志。

2.嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數量的耕地為保障。

耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量，對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內，建立耕地保護制度，保護基本農田?；巨r田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農田，是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕地問題的實質是農業(yè)問題特別是糧食問題。

三、中國耕地資源保護面臨的困難

耕地是土地的精華，是農業(yè)最為基本的生產資料。一個國家的國民經濟和社會的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個典型的對土地高度依賴的農業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務院對耕地管理工作高度重視。中央領導反復強調，要珍惜每一寸土地，實行世界上最嚴格的土地保護制度。強調保護耕地對國家糧食安全具有基礎作用，對億萬農民的生計具有保障作用，對農村乃至全社會具有穩(wěn)定作用。進入新世紀，中國將加快全面建設小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，經濟社會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與食物安全保障面臨不少難題?！?/p>

1．人口增長、耕地消失、糧消費需求呈剛性增長問題比較突出

農產品穩(wěn)定供給的任務越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會不斷增長，食物消費需求呈剛性增長。但由于糧食生產必需的耕地和水資源數量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產能力的難度越來越大，糧食和農產品供給始終面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據中國科學院國情分析研究小組估測，我國現有耕地約1.218億公頃，絕對數量居世界前列，但人均占有量不足，遠低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴峻。在數量減少的同時，耕地質量下降的問題也不容忽視。

2．耕地資源保護的難度越來越大

改革開放以來，我國經濟一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數量和涉及的違法用地面積出現反彈。農村建房、修公路、造墳墓等占用大量耕地，我國每年農村土葬占有2000公頃之多，其中半數以上是肥沃的耕地。

3．耕地后備資源限制強度較大

國土部門組織的調查表明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。

4．我國現有的耕地質量不高

耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導致耕地地力下降的過程，通常表現為耕地土壤利于農作物生長的物理、化學與生物等方面特性的下降。根據全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質耕地只占21%，土壤有機質低于0.5%的耕地約占10%?，F有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。現有的耕地中，按質量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，一等地點41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，高產田占29.7%，中產田占30.3%，低產田占40%。現有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。

5．建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制的要求越來越緊迫

粗放型經濟增長方式主要依靠增加生產要素量的投入來擴大生產規(guī)模，實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較高，成本較高，產品質量難以提高，經濟效益較低。集約型經濟增長方式是指在生產規(guī)模不變的基礎上，采用新技術、新工藝，改進機器設備、加大科技含量的方式來增加產量，這種經濟增長方式的基本特征是依靠提高生產要素的質量和利用效率，來實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較低，成本較低，產品質量能不斷提高，經濟效益較高。目前在中國農業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立起來。在農業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經濟上調動農民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補償機制還不健全。

四、如何切實有效的保護耕地

1、堅決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時復耕，并由土地征用單位支付復耕費用耕地保護案件特點 ；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款耕地保護案件特點 ；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種?？h、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔直接責任，并把此項工作列入干部目標管理考核責任制，對耕地拋荒嚴重的地方，堅決追究、嚴肅查處當地領導的責任。

2、嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。加強規(guī)劃實施管理，促進各類建設特別是城鎮(zhèn)建設合理集約用地。嚴格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴控制用地規(guī)模。減少用地報批環(huán)節(jié)，縮短報批周期，積極主動為重點工程建設項目提供用地服務。同時，各級地方政府要堅持依法用地，決不能以用地報批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農民利益為代價，換取經濟的一時發(fā)展。

3、嚴格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現的問題及時處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責任。

4、認真落實基本農田保護制度。切實加強耕地保護，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標和要求，采取有效措施，切實抓好基本農田保護工作。建立縣鄉(xiāng)村保護基本農田領導小組，形成保護網絡，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有一個責任人，村村都有專職管護員。

5、積極推進土地開發(fā)整理復墾，增加有效耕地面積。嚴格執(zhí)行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全面實行建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理復墾項目掛鉤制度，嚴格按項目考核，落實責任，建立和完善土地開發(fā)整理復墾管理制度，以重點項目實施為導向，全面推進土地開發(fā)整理復墾，形成補償耕地的良性循環(huán)機制。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，面對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農業(yè)基礎地位和促進國民經濟發(fā)展的重大問題。所以及時采取切實有效的辦法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。

資環(huán)學院 地理科學 1060900006 賈坤

結合耕地保護案件特點 我國現有耕地狀況淺談如何切實有效的保護耕地

土地是耕地保護案件特點 我們人類生存與發(fā)展的基礎，是十分寶貴的資源和資產。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質量差，耕地后備資源嚴重不足、土地利用率低等現實問題日益顯著，也越來越引起社會各界的關注。當前，我國的耕地保護形勢依然非常嚴峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠遠低于世界平均水平，同時每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關系到13億中國人吃飯問題的底線。加強耕地保護，已經刻不容緩。

一、我國耕地的現狀

與世界上其他各國相比，我國的耕地具有如下特點：人均占有耕地數量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計數為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農業(yè)生產條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數量要比農業(yè)生產條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。

1.耕地總體質量差，生產水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質耕地少，抗自然災害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產水平較低，與世界發(fā)達國家或農業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產相差100公斤以上。

2.耕地退化嚴重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地資源貧乏。據統(tǒng)計，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護耕地。切實保護耕地嚴格控制耕地轉為非耕地是耕地保護的基本原則。

二、我國為什么要大力開展耕地保護

1.我國的確實現耕地保護案件特點 了農產品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農業(yè)仍然是我國保持經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎，仍然要始終把農業(yè)放在發(fā)展國民經濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產能力。

在21世紀，保障糧食安全是我國農業(yè)現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業(yè)的主體，農業(yè)現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業(yè)現代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業(yè)現代化。糧食安全水平是衡量我國農業(yè)現代化的重要標志。

2.嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數量的耕地為保障。

耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量，對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內，建立耕地保護制度，保護基本農田?；巨r田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農田，是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕地問題的實質是農業(yè)問題特別是糧食問題。

三、中國耕地資源保護面臨的困難

耕地是土地的精華，是農業(yè)最為基本的生產資料。一個國家的國民經濟和社會的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個典型的對土地高度依賴的農業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務院對耕地管理工作高度重視。中央領導反復強調，要珍惜每一寸土地，實行世界上最嚴格的土地保護制度。強調保護耕地對國家糧食安全具有基礎作用，對億萬農民的生計具有保障作用，對農村乃至全社會具有穩(wěn)定作用。進入新世紀，中國將加快全面建設小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，經濟社會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與食物安全保障面臨不少難題。”

1．人口增長、耕地消失、糧消費需求呈剛性增長問題比較突出

農產品穩(wěn)定供給的任務越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會不斷增長，食物消費需求呈剛性增長。但由于糧食生產必需的耕地和水資源數量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產能力的難度越來越大，糧食和農產品供給始終面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據中國科學院國情分析研究小組估測，我國現有耕地約1.218億公頃，絕對數量居世界前列，但人均占有量不足，遠低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴峻。在數量減少的同時，耕地質量下降的問題也不容忽視。

2．耕地資源保護的難度越來越大

改革開放以來，我國經濟一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數量和涉及的違法用地面積出現反彈。農村建房、修公路、造墳墓等占用大量耕地，我國每年農村土葬占有2000公頃之多，其中半數以上是肥沃的耕地。

3．耕地后備資源限制強度較大

國土部門組織的調查表明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。

4．我國現有的耕地質量不高

耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導致耕地地力下降的過程，通常表現為耕地土壤利于農作物生長的物理、化學與生物等方面特性的下降。根據全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質耕地只占21%，土壤有機質低于0.5%的耕地約占10%?，F有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。現有的耕地中，按質量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，一等地點41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，高產田占29.7%，中產田占30.3%，低產田占40%。現有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。

5．建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制的要求越來越緊迫

粗放型經濟增長方式主要依靠增加生產要素量的投入來擴大生產規(guī)模，實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較高，成本較高，產品質量難以提高，經濟效益較低。集約型經濟增長方式是指在生產規(guī)模不變的基礎上，采用新技術、新工藝，改進機器設備、加大科技含量的方式來增加產量，這種經濟增長方式的基本特征是依靠提高生產要素的質量和利用效率，來實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較低，成本較低，產品質量能不斷提高，經濟效益較高。目前在中國農業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立起來。在農業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經濟上調動農民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補償機制還不健全。

四、如何切實有效的保護耕地

1、堅決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時復耕，并由土地征用單位支付復耕費用；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種。縣、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔直接責任，并把此項工作列入干部目標管理考核責任制，對耕地拋荒嚴重的地方，堅決追究、嚴肅查處當地領導的責任。

2、嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。加強規(guī)劃實施管理，促進各類建設特別是城鎮(zhèn)建設合理集約用地。嚴格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴控制用地規(guī)模。減少用地報批環(huán)節(jié)，縮短報批周期，積極主動為重點工程建設項目提供用地服務。同時，各級地方政府要堅持依法用地，決不能以用地報批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農民利益為代價，換取經濟的一時發(fā)展。

3、嚴格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現的問題及時處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責任。

4、認真落實基本農田保護制度。切實加強耕地保護，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標和要求，采取有效措施，切實抓好基本農田保護工作。建立縣鄉(xiāng)村保護基本農田領導小組，形成保護網絡，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有一個責任人，村村都有專職管護員。

5、積極推進土地開發(fā)整理復墾，增加有效耕地面積。嚴格執(zhí)行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全面實行建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理復墾項目掛鉤制度，嚴格按項目考核，落實責任，建立和完善土地開發(fā)整理復墾管理制度，以重點項目實施為導向，全面推進土地開發(fā)整理復墾，形成補償耕地的良性循環(huán)機制。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，面對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農業(yè)基礎地位和促進國民經濟發(fā)展的重大問題。所以及時采取切實有效的辦法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。耕地保護制度主要有以下幾個方面：

土地用途管制制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四條第一款規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！痹摋l第二款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！?/p>

耕地總量動態(tài)平衡制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內耕地不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業(yè)行政主管部門驗收。個別省、自治區(qū)、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區(qū)域內開墾耕地的數量，進行易地開墾?！?/p>

耕地占補平衡制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十一條第二款規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業(yè)建設經批準占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！?/p>

耕地保護目標責任制度。根據《基本農田保護條例》關于“縣級以上地方各級人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，作為政府領導任期目標責任制的一項內容，并由上級人民政府監(jiān)督實施”的規(guī)定，各級政府應當建立以基本農田保護和耕地總量動態(tài)平衡為主要內容的耕地保護目標責任制，每年進行考核。

基本農田保護制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十四條規(guī)定：“國家實行基本農田保護制度?！盎巨r田保護制度包括基本農田保護責任制度、基本農田保護區(qū)用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度、基本農田環(huán)境保護制度、基本農田保護監(jiān)督檢查制度等。 ? ? 農用地轉用審批制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十四條規(guī)定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準?！?/p>

土地開發(fā)整理復墾制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農用地?！钡谒氖粭l規(guī)定：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對山、水、田、林、路、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境?！钡谒氖l規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，用地單位和個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優(yōu)先用于農業(yè)?！?/p>

土地稅費制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十一條規(guī)定，建設占用耕地，如沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求，應繳納耕地開墾費，用于開墾新耕地；第三十七條規(guī)定，對于閑置、荒蕪耕地要繳納閑置費；第四十七條規(guī)定，征用城市郊區(qū)菜地，要繳納新菜地開發(fā)建設基金；第五十五條規(guī)定，對以出讓方式取得國有土地使用權的建設單位，要繳納新增建設用地土地有償使用費?！吨腥A人民共和國耕地占用稅暫行條例》規(guī)定，非農業(yè)建設占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規(guī)定的稅費制度，是以經濟手段保護耕地的重要措施。

耕地保護法律責任制度?！吨腥A人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！钡谒陌僖皇畻l規(guī)定：“國家機關工作人員徇私舞弊，違法土地管理法規(guī)，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處3年以上7年以下有期徒刑?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及《基本農田保護條例》等法律、法規(guī)，對耕地保護違法行為規(guī)定了相應的行政法律責任。

(1)加強耕地質量管理

建設高標準基本農田,發(fā)布耕地保護案件特點 了《關于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農田建設的通知》;出臺《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》,土地整治上升為國家戰(zhàn)略;2011年3月,國務院公布實施新的《土地復墾條例》。2012年全國新增農用地近55萬公頃,新增耕地超過45萬公頃,總投資近700億元,有力地支持耕地保護案件特點 了糧食“九連增”。

專欄5 壓力與挑戰(zhàn):耕地保護案件特點 我國糧食生產“九連增”與進口破紀錄

糧食再奪豐收,實現了半個世紀以來首次連續(xù)九年增產。2012年中國糧食的總產量為58957萬噸,再創(chuàng)歷史新高,實現半個世紀以來首次連續(xù)九年增產。2012年以來,受熱浪及旱災等反常氣候影響,美國、烏克蘭及其他糧食出口國產量大跌,全球糧食供需逼近臨界點。不過從中國來看,由于充分注重科技投入,2012年夏糧總產量達到12995萬噸,比上年增加356萬噸,增長2.8%,超過1997年的歷史最好水平。

在糧食大幅增產的同時,2012年我國糧食進口量也大幅提高。海關總署數據顯示,上半年我國糧食進口達4085萬噸,同比增長41.2%,增長主要來自于玉米、小麥等谷物的大幅進口,其中玉米進口240.54萬噸,同比增長6535.2%。自2004年起,中國糧食凈進口總體上呈現出明顯大幅度增加的態(tài)勢。2012年1~11月,中國糧食進口已達到6589萬噸,若以前11月的糧食進口計算,我國糧食進口實際已占全年糧食總產的11%,如果剔除2012年前11個月進口的5249萬噸大豆(中國的糧食進口概念是不包括大豆的),具體到谷物和谷粉類別,中國糧食進口量為1340萬噸,占全年糧食總產量的2%左右,為2011年同期的3倍。

為了保證糧食安全,中國長期堅持糧食自給自足的基本方針,糧食自給率多年來保持在95%以上。人們消費水平不斷提高,對糧食品種多樣性的需求越來越強,而國外糧食價格低于國內價格也是糧食進口大漲的主要原因。糧食進口大量增長,對國內已經產生影響。以大米為例,2012年越南、印度等國大米已遍布南方糧食主產區(qū),導致我國南方糧食加工企業(yè)陷入全行業(yè)虧損,農民種糧的積極性受挫。今后我國糧食潛力的增長,主要依靠科技,提高單產,如何調動農民積極性,成為確保糧食安全的關鍵。

保證糧食安全,要嚴格保護耕地,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下,更要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與鞏固農業(yè)基礎、實現農業(yè)現代化的關系,不斷加強對農業(yè)的支持保護,在農業(yè)和農業(yè)人口比重逐步下降的情況下,穩(wěn)定發(fā)展農業(yè)、調動農民積極性,要采取有效措施,使一部分年輕人愿意在農村留下來搞農業(yè),培養(yǎng)和穩(wěn)定現代農業(yè)生產隊伍。此外,還應積極提倡愛護、節(jié)約糧食。

(2)違法用地持續(xù)下降

全國發(fā)現違法用地行為6.2萬件,涉及土地面積3.2萬公頃,其中耕地1.07萬公頃,同比分別下降12.0%、36.0%和38.8%(圖2-10)。立案查處違法用地案件3.7萬件,涉及土地面積2.74萬公頃,其中耕地0.9萬公頃,同比分別下降11.7%、37.3%和39.7%。全年依法拆除違法建筑物和構建物1060.9萬平方米,沒收建筑物和構建物2102.8萬平方米,收回土地0.28萬公頃,其中耕地0.11萬公頃,罰款22.1億元。

圖2-10 土地違法案件本年發(fā)現和涉及土地面積情況

專欄6 《土地復墾條例》

為進一步細化和落實國務院《土地復墾條例》的有關規(guī)定,加快推進土地復墾工作,2012年12月,國土資源部發(fā)布《土地復墾條例實施辦法》,自2013年3月1日起施行。

《土地復墾條例實施辦法》進一步規(guī)范土地復墾費用預存和使用管理,要求復墾義務人在銀行建立專門賬戶,預存土地復墾費用,并與國土資源主管部門和銀行三方面簽訂復墾資金使用監(jiān)管協(xié)議,統(tǒng)籌企業(yè)資金使用的靈活性和部門監(jiān)管的有效性。《土地復墾條例實施辦法》還進一步區(qū)分土地復墾義務人、政府投資和社會投資三種情況,對土地復墾驗收的規(guī)定予以細化落實。同時,細化完善土地復墾激勵措施,明確退還耕地占用稅的具體操作程序,明確社會投資將非耕地復墾為耕地的可以作為占補平衡指標進行交易,明確政府投資的土地復墾項目復墾為耕地的,使用的資金符合規(guī)定渠道的,可以作為耕地占補平衡指標。最后,從監(jiān)管措施、信息系統(tǒng)、政務公開、績效評價、檔案管理等方面提出了建立健全土地復墾監(jiān)督管理相關制度。

隨著《土地復墾條例實施辦法》等相關配套細則的出臺,土壤修復、表土剝離等與土地復墾相關的行業(yè)有望進入快速發(fā)展期,進一步促進耕地保護和經濟社會的協(xié)調發(fā)展。