耕地是支撐人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的一種重要土地資源耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ，保護(hù)耕地不僅為確保糧食安全提供了資源基礎(chǔ)，還直接關(guān)系所在國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)建設(shè)。雖然早在解放初期至20世紀(jì)50～60年代，中國中央政府在頒布的相關(guān)文件或報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)過非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地，但由于直到改革開放前我國耕地面積總體上都處于增加態(tài)勢，因此，保護(hù)耕地真正被引起關(guān)注是在改革開放以后，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而關(guān)注程度不斷提高。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢變化，中國耕地保護(hù)政策不斷健全和完善。由于1986年國家土地管理局的成立結(jié)束了我國長期以來多部門分散管理土地的局面、1998年國土資源部的成立進(jìn)一步強(qiáng)化了土地管理體制，而2004年國務(wù)院28號(hào)文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的發(fā)布則為市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)土地管理奠定了基礎(chǔ)，因此可以簡單將我國改革開發(fā)以來的耕地保護(hù)政策簡單劃分為四個(gè)發(fā)展階段。本文將基于各階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢分析和相關(guān)政策回顧，總結(jié)和分析各階段耕地保護(hù)政策的特點(diǎn)及其成效。

1.耕地保護(hù)意識(shí)開始覺醒期耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ：1978～1985年

1.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢與耕地流失概況

1978年十一屆三中全會(huì)的召開，掀開了中國改革開放的序幕，中國經(jīng)濟(jì)增長從此駛?cè)肓丝燔嚨?，?jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。1978～1985年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值從3645.22億元增長到9016.04億元，年均增長率達(dá)到13.97%。由于中國的改革首先從農(nóng)村開始，在此期間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快發(fā)展，如1978～1985年間，中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從1397.00億元增長到3619.49億元，糧食總產(chǎn)量從30477萬噸增長到37911萬噸（全國人均糧食占有量則從317公斤/人提高到358公斤/人）。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的好轉(zhuǎn)和糧食安全壓力的減小，全國各項(xiàng)建設(shè)開始有計(jì)劃地展開，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度不斷加大，1978～1985年間全國固定資產(chǎn)投資總額從668.72億元增加到了2543.20億元，一批大中型工程項(xiàng)目陸續(xù)建成投產(chǎn)或者開工興建。與此同時(shí)，收入提高后的農(nóng)民開始為改善居住條件而建造房屋，部分農(nóng)村地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起過程中也搭蓋了大量廠房。所有這些都不可避免地產(chǎn)生了耕地占用問題，導(dǎo)致了耕地?cái)?shù)量的較快減少。由于缺乏這一時(shí)期有關(guān)耕地?cái)?shù)量的確切數(shù)據(jù)，我們無法準(zhǔn)確得知這一階段究竟流失了多少耕地，但仍可以從被普遍認(rèn)為偏小的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中看出這一減少態(tài)勢。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1978年和1985年全國耕地總面積分別為9950萬公頃和9620萬公頃，7年間合計(jì)凈減少330萬公頃，也即年均凈減少47.14萬公頃。

1.2 耕地保護(hù)政策演變脈絡(luò)

由于糧食安全的壓力尚未消除，中央政府察覺到了耕地減少的苗頭及其漸顯的不利影響，多次在不同場合通過不同形式警醒國人。如1982年的《政府工作報(bào)告》將濫占耕地建房看作當(dāng)時(shí)農(nóng)村中的兩股歪風(fēng)之一（另一種是亂砍濫伐森林），1983年的中央1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》也將“耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村的三大隱患之一（另兩個(gè)隱患是森林過伐和人口膨脹）。

為了確保糧食生產(chǎn)的資源基礎(chǔ)，中央政府多次強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地。1978年的《政府工作報(bào)告》提出，國營農(nóng)場和人民公社要“有計(jì)劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。1981年《政府工作報(bào)告》認(rèn)為，“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)該是我們的國策，并且要求“基本建設(shè)即使非占用耕地不可，用地也要嚴(yán)加限制；農(nóng)村建房要有規(guī)劃，絕不能亂占濫用耕地”。

不僅如此，1982年的1號(hào)文件《一九八二年一月一日全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（改革開放以來第一個(gè)涉農(nóng)的1號(hào)文件）基于我國人多地少的現(xiàn)實(shí)，將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國策，并且要求“要嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校、社隊(duì)占用耕地，特別是城市附近的菜地更不應(yīng)占用”。1983年的1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》更是明確提出，要“嚴(yán)格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。

在此期間，為了落實(shí)中央政府要求，相關(guān)部門陸續(xù)通過或頒布了一些法規(guī)或規(guī)章等，但數(shù)量并不多，如1982年5月4日全國人大常務(wù)會(huì)第二十三次會(huì)議原則批準(zhǔn)的《國家建設(shè)征用土地條例》就在一定程度上涵括了保護(hù)耕地的內(nèi)容。

1.3 耕地保護(hù)政策特點(diǎn)及成效

由于1978～1985年間恰值我國改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較濃，加之糧食生產(chǎn)形勢總體看好和發(fā)展經(jīng)濟(jì)愿望強(qiáng)烈，這一時(shí)期我國耕地保護(hù)政策的特點(diǎn)較為明顯：

（1）難協(xié)調(diào)糧食安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整。確保糧食安全是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重中之重，但通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展多種經(jīng)營從而提高農(nóng)民收入的要求同樣非常迫切，耕地保護(hù)政策因而苦于協(xié)調(diào)確保糧食安全和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，并在后期基本上妥協(xié)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。1981年、1982年、1983年的《政府工作報(bào)告》和1982年、1983的1號(hào)文件總體上都在要求不放松糧食生產(chǎn)的同時(shí)，積極發(fā)展多種經(jīng)營，但到了1984年和1985年，對推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高調(diào)要求在一定程度上弱化了耕地保護(hù)的重要性。

（2）總體上服從于保證建設(shè)需要。改革開放之初，百廢待舉，各項(xiàng)建設(shè)用地需求一時(shí)突增，加上這一時(shí)期糧食生產(chǎn)形勢總體上向有利于消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，為保證國家建設(shè)用地需求而占用一部分耕地也就成為必然。如1982年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》雖然也提出了諸如“凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、園地、精養(yǎng)魚塘等經(jīng)濟(jì)效益高的土地”等要求，但該條例的制定原則之一就是“保證國家建設(shè)必需的土地”，而且第四條還明文規(guī)定“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓”。

（3）政策散布于相關(guān)文件和報(bào)告。雖然這一時(shí)期各用地部門往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪費(fèi)，但由于沒有專門的土地管理機(jī)構(gòu)，有關(guān)耕地保護(hù)的要求只是散見于中央政府的相關(guān)文件和報(bào)告中，少有專門的法律法規(guī)或部門規(guī)章，從而使得耕地保護(hù)缺乏具體的法律或政策依據(jù)。

（4）實(shí)施措施稍有提及但不具體。這一時(shí)期耕地保護(hù)政策的貫徹多以行政命令形式，雖然也提到了其耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 他實(shí)施措施，如1982年1號(hào)文件提出“對非法占用或不合理占用的必須加以糾正和處理”，1983年1號(hào)文件提出“要做好規(guī)劃”和“要教育群眾從我國人口多耕地少的實(shí)際出發(fā)”，1984年1號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出“對農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予合理補(bǔ)償”等，但多停留于概念而缺少切實(shí)可行的配套措施。

正是由于上述特點(diǎn)的存在，這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策只是警醒了國人要注意保護(hù)有限的耕地，而耕地流失依然在加劇進(jìn)行，如根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1985年全國耕地凈減少量超過了100萬公頃，成為建國以來耕地減少數(shù)量最多的一年。

2.耕地保護(hù)政策制定起步期：1986～1997年

2.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢與耕地流失概況

經(jīng)過前一時(shí)期的較快發(fā)展和改革開放力度的不斷加大，我國經(jīng)濟(jì)增長速度在這一階段里進(jìn)一步加快，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力與日俱增。1986～1997年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值從10275.18億元增長到78973.03億元，年均增長率高達(dá)20.08%（根據(jù)《2007中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得到）。各業(yè)發(fā)展同樣總體上保持快速發(fā)展的勢頭，如農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從4013.01億元增長到23788.40億元，糧食總產(chǎn)量從39151萬噸增長到49417萬噸，并于1996年首次突破5億噸（50454萬噸）大關(guān)，全國人均糧食占有量從364公斤/人提高到411公斤/人；工業(yè)總產(chǎn)值從3886.40億元增長到25713.70億元。

在此期間，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步提升，各項(xiàng)建設(shè)全面鋪開而且攤子越來越大，全國固定資產(chǎn)投資總額一路攀升(從1986年的3120.60億元增加到了1997年的24941.10 億元),城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等建設(shè)均得到蓬勃發(fā)展，20世紀(jì)90年代初還一度興起了“開發(fā)區(qū)熱”。各項(xiàng)建設(shè)的全面展開，加上農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的存在，使得這一時(shí)期耕地流失速度仍然較快。根據(jù)國家土地管理局的相關(guān)數(shù)據(jù)，1987~1995年間全國耕地因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)害損毀而減少568.00萬公頃，雖然期間也通過開荒圍墾等途徑增加了257.62萬公頃耕地，但增減相抵仍然凈減少310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。

2.2 耕地保護(hù)政策演變脈絡(luò)

鑒于當(dāng)時(shí)耕地資源的過快減少，1986年1號(hào)文件《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》要求有關(guān)部門在年內(nèi)制定“嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例”并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，同年3月的中發(fā)7號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》第一次正式明確提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策”，該年6月25日六屆人大常委會(huì)還審議通過了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），其中，對建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等都做了相應(yīng)規(guī)定。1987年6月1日國家土地管理局參與發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》，要求嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地行為，而該年10月15日該局又參與發(fā)布了《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》，以期協(xié)調(diào)統(tǒng)籌建設(shè)用地同時(shí)切實(shí)保護(hù)耕地。而為了引導(dǎo)土地復(fù)墾以增加耕地面積以及嚴(yán)控占用耕地建窯和毀田取土燒磚，1988年國家土地管理局參與了《土地復(fù)墾規(guī)定》和《嚴(yán)格限制毀田燒磚積極推進(jìn)墻體材料改革的意見》等的制定和發(fā)布。

1990年《政府工作報(bào)告》在強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)行國家下達(dá)的建設(shè)用地計(jì)劃，嚴(yán)格審批建設(shè)用地”同時(shí)，明確要求“各地方凡因建設(shè)占用農(nóng)用土地的，原則上應(yīng)承擔(dān)土地開發(fā)的義務(wù)”。為了更好實(shí)施《土地管理法》，1991年1月國務(wù)院發(fā)布了《土地管理法實(shí)施條例》。鑒于1990年和1991年亂占、濫用耕地現(xiàn)象的重新抬頭，1992年11月18日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》。針對當(dāng)時(shí)各地興辦開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)中多占少用、占而不用和閑置撂荒造成耕地嚴(yán)重浪費(fèi)的情況，繼1992年12月9日國辦發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》后，1993年4月28日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格審批和認(rèn)真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》。

為了對耕地的精華部分——基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，1994年8月18日國務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，隨后四年的《政府工作報(bào)告》也都明確強(qiáng)調(diào)各地要建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度。1996年6月19日全國土地管理廳、局長會(huì)議上“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”首次被正式提出，該年9月18日國家土地管理局還參與發(fā)布了《建設(shè)用地計(jì)劃管理辦法》。而為了增強(qiáng)威懾性和加強(qiáng)宏觀管理，1997年3月14日八屆全國人大常委會(huì)五次會(huì)議第一次設(shè)立了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”，4月15日中共中央國務(wù)院還頒布了中發(fā)11號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，后者也直接導(dǎo)致國家土地管理局在該年5月20日發(fā)布了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定》。

2.3 耕地保護(hù)政策特點(diǎn)及成效

由于我國在這一時(shí)期的前半段（1992年之前）實(shí)行的是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，而1992年的“十四大”指出了“建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的方向，因此，這一時(shí)期可以看成是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期。在這一特殊時(shí)期里，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和新興市場經(jīng)濟(jì)體制的強(qiáng)烈碰撞，加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來日益旺盛的用地需求，使得我國的耕地保護(hù)政策呈現(xiàn)如下較為鮮明的特點(diǎn)：

（1）耕地保護(hù)政策受到比較利益的極大沖擊。隨著全國糧食生產(chǎn)總體上保持逐年增長態(tài)勢，種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)比較效益較為低下的特點(diǎn)愈發(fā)明顯，為了穩(wěn)步提高農(nóng)民收入水平，中國政府大力倡導(dǎo)在不亂占耕地和確保糧食生產(chǎn)的前提下加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但由于耕地資源的多宜性和管理上的不到位，1987年因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地55.6萬公頃。雖然隨著《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》等的發(fā)布，這一情形在隨后幾年有所改觀，如1990年降到了20.8萬公頃，但很快就出現(xiàn)反彈，1995年又因此而減少了51.2萬公頃耕地。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為了這一時(shí)期導(dǎo)致耕地減少的最主要因素，如1987～1995年間合計(jì)減少耕地352.40萬公頃，占期間耕地減少總量的62.04%。

（2）耕地保護(hù)政策的實(shí)施過度倚重行政手段。1986年《土地管理法》的頒布實(shí)施，意味著我國耕地保護(hù)政策的制定和實(shí)施開始進(jìn)入法制化和規(guī)范化軌道。但事實(shí)并非這樣。例如，雖然《土地管理法》明確了亂占、濫用和破壞耕地等行為屬于違法，國家土地管理局還分別于1989年9月19日和1995年12月18日發(fā)布了《土地違法案件處理暫行辦法》和《土地違法案件查處辦法》，但直到1997 年才給前述行為定罪，在此之前一直缺乏處理的法律準(zhǔn)繩，而且即便如此也仍然存在執(zhí)法困難。1986年的中發(fā)7號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出要“運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段控制非農(nóng)業(yè)用地”，同年頒布實(shí)施的《土地管理法》也規(guī)定可以對一些不利于耕地保護(hù)的行為進(jìn)行罰款，但由于缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)加之執(zhí)行不力，并未發(fā)揮其應(yīng)有的杠桿作用。法律和經(jīng)濟(jì)手段的失靈或缺位，使得耕地保護(hù)政策的落實(shí)只能更多憑借行政手段，這也可以從當(dāng)時(shí)頻發(fā)的通知或規(guī)定可以看出。

（3）耕地保護(hù)政策雖陸續(xù)制定但系統(tǒng)性不強(qiáng)。隨著1986年2月21日國務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議決定成立統(tǒng)管全國土地和城鄉(xiāng)地政的國家土地管理局及其8月1日的正式成立并對外辦公，我國開始有了加強(qiáng)耕地保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍和統(tǒng)一體制。自此以后，我國從宏觀和微觀方面對如何制定耕地保護(hù)政策進(jìn)行了初步探討，這一時(shí)期陸續(xù)有相關(guān)的耕地保護(hù)政策出臺(tái)。例如，提出建立以保護(hù)耕地為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，建立以計(jì)劃指標(biāo)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的建設(shè)用地計(jì)劃管理制度，建立有助于政府部門控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的建設(shè)用地審批管理制度，建立推動(dòng)耕地補(bǔ)充的土地開發(fā)復(fù)墾管理制度，建立對耕地精華部分進(jìn)行特殊保護(hù)的基本農(nóng)田保護(hù)制度等。但總體看來，這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，常常是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)應(yīng)急行為。1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法實(shí)施條例》沒有用單獨(dú)章節(jié)闡述耕地保護(hù)，而相關(guān)內(nèi)容散見于其他章節(jié)，也說明當(dāng)時(shí)缺乏對耕地保護(hù)的系統(tǒng)思考。

（4）耕地保護(hù)政策與其他政策存在協(xié)調(diào)難度。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，如何更合理利用耕地資源往往成為不同部門的共同關(guān)注點(diǎn)，而在部門利益的驅(qū)使下，相關(guān)部門制定的有關(guān)政策就不可避免存在矛盾和沖突。雖然1986 年頒布實(shí)施的《土地管理法》明確要求“切實(shí)保護(hù)耕地”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)必須“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”，沒有從根本上揭示耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，從而影響了耕地保護(hù)政策的權(quán)威性和約束力，特別是在當(dāng)時(shí)行政等級觀念較強(qiáng)而當(dāng)年成立的國家土地管理局僅為副部級單位的情況下更是如此。前已述及的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整致使耕地減少就是耕地保護(hù)政策與農(nóng)業(yè)發(fā)展政策存在不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。而在保障建設(shè)方面，政策間的不協(xié)調(diào)同樣非常明顯。例如，盡管當(dāng)時(shí)因?yàn)榻ㄔO(shè)占用導(dǎo)致耕地大量流失的現(xiàn)象已引起了國家的高度關(guān)注，但1991年8月23日由建設(shè)部和國家計(jì)委發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》仍未將保護(hù)耕地作為建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的主要依據(jù)之一，建設(shè)部分別于1995年6月1日和1995年6月29日發(fā)布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》和《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》也都沒有考慮要貫徹耕地保護(hù)的原則。

總體而言，雖然這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策存在上述特點(diǎn)或問題，但畢竟在許多方面進(jìn)行了嘗試和突破，一舉改變了過去耕地利用和保護(hù)上無序管理的混亂局面，并在一段時(shí)間內(nèi)取得了較好效果。如年耕地凈減少量從1987年開始由62.04萬公頃減少到1988年、1989年和1990年的38.83萬公頃、12.50萬公頃和1.15萬公頃。

耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 我國耕地資源耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多，人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。 ●人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積19．51億畝，人均耕地只有1．59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當(dāng)世界人均耕地3．75畝的43％。 ●耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，糧食單產(chǎn)相差150～200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。 ●耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2．04億畝，按照60％的墾殖率計(jì)，可開墾耕地1．22億畝。但由于生態(tài)保護(hù)的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴(yán)格限制，今后通過后備資源開發(fā)補(bǔ)充耕地已十分有限。 我國的耕地現(xiàn)狀，從人為因素來看也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。根據(jù)土地利用變更調(diào)查，1998年全國凈減耕地391．5萬畝，1999年凈減耕地654．9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護(hù)工作雖然取得一定成效，但耕地保護(hù)面臨的形勢依然十分嚴(yán)峻?！?/p>關(guān)于保護(hù)耕地的論文

結(jié)合我國現(xiàn)有耕地狀況淺談如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

土地是我們?nèi)祟惿媾c發(fā)展的基礎(chǔ)，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質(zhì)量差，耕地后備資源嚴(yán)重不足、土地利用率低等現(xiàn)實(shí)問題日益顯著，也越來越引起社會(huì)各界的關(guān)注。當(dāng)前，我國的耕地保護(hù)形勢依然非常嚴(yán)峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，同時(shí)每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據(jù)中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關(guān)系到13億中國人吃飯問題的底線。加強(qiáng)耕地保護(hù)，已經(jīng)刻不容緩。

一、我國耕地的現(xiàn)狀

與世界上其耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 他各國相比，我國的耕地具有如下特點(diǎn)：人均占有耕地?cái)?shù)量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。

1.耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質(zhì)耕地少，抗自然災(zāi)害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質(zhì)量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產(chǎn)水平較低，與世界發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，糧食單產(chǎn)相差100公斤以上。

2.耕地退化嚴(yán)重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地資源貧乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經(jīng)過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護(hù)耕地。切實(shí)保護(hù)耕地嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地是耕地保護(hù)的基本原則。

二、我國為什么要大力開展耕地保護(hù)

1.我國的確實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 了農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農(nóng)業(yè)仍然是我國保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，仍然要始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的首要位置，仍然要保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力。

在21世紀(jì)，保障糧食安全是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)。人口與耕地、糧食矛盾是農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，糧食生產(chǎn)將仍然是農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。糧食安全水平是衡量我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

2.嚴(yán)格保護(hù)耕地是保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提。黨的十六屆三中全會(huì)指出，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國家糧食安全。保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地為保障。

耕地是人類獲取食物的重要基地，維護(hù)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是基本國策，要求在有限時(shí)間內(nèi)，建立耕地保護(hù)制度，保護(hù)基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，是維護(hù)國家糧食安全最基本的依靠。保護(hù)耕地最重要的是把基本農(nóng)田保護(hù)好，這是一條不可逾越的紅線。保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田，是保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提。耕地問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)問題特別是糧食問題。

三、中國耕地資源保護(hù)面臨的困難

耕地是土地的精華，是農(nóng)業(yè)最為基本的生產(chǎn)資料。一個(gè)國家的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個(gè)典型的對土地高度依賴的農(nóng)業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務(wù)院對耕地管理工作高度重視。中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要珍惜每一寸土地，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度。強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地對國家糧食安全具有基礎(chǔ)作用，對億萬農(nóng)民的生計(jì)具有保障作用，對農(nóng)村乃至全社會(huì)具有穩(wěn)定作用。進(jìn)入新世紀(jì)，中國將加快全面建設(shè)小康社會(huì)和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化新要求，使中國耕地資源保護(hù)與食物安全保障面臨不少難題?！?/p>

1．人口增長、耕地消失、糧消費(fèi)需求呈剛性增長問題比較突出

農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的任務(wù)越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費(fèi)還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會(huì)不斷增長，食物消費(fèi)需求呈剛性增長。但由于糧食生產(chǎn)必需的耕地和水資源數(shù)量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力的難度越來越大，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給始終面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達(dá)1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據(jù)中國科學(xué)院國情分析研究小組估測，我國現(xiàn)有耕地約1.218億公頃，絕對數(shù)量居世界前列，但人均占有量不足，遠(yuǎn)低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴(yán)峻。在數(shù)量減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量下降的問題也不容忽視。

2．耕地資源保護(hù)的難度越來越大

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴(kuò)展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價(jià)取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積出現(xiàn)反彈。農(nóng)村建房、修公路、造墳?zāi)沟日加么罅扛?，我國每年農(nóng)村土葬占有2000公頃之多，其中半數(shù)以上是肥沃的耕地。

3．耕地后備資源限制強(qiáng)度較大

國土部門組織的調(diào)查表明，當(dāng)前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關(guān)鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個(gè)省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質(zhì)量較差。其共同特點(diǎn)是存在干旱缺水、鹽堿、風(fēng)沙、低溫嚴(yán)寒等一種或多種限制因素，且限制強(qiáng)度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。

4．我國現(xiàn)有的耕地質(zhì)量不高

耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導(dǎo)致耕地地力下降的過程，通常表現(xiàn)為耕地土壤利于農(nóng)作物生長的物理、化學(xué)與生物等方面特性的下降。根據(jù)全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質(zhì)耕地只占21%，土壤有機(jī)質(zhì)低于0.5%的耕地約占10%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計(jì)占53%?，F(xiàn)有的耕地中，按質(zhì)量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，一等地點(diǎn)41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，高產(chǎn)田占29.7%，中產(chǎn)田占30.3%，低產(chǎn)田占40%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計(jì)占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。

5．建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的要求越來越緊迫

粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式主要依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。以這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，消耗較高，成本較高，產(chǎn)品質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟(jì)效益較低。集約型經(jīng)濟(jì)增長方式是指在生產(chǎn)規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，采用新技術(shù)、新工藝，改進(jìn)機(jī)器設(shè)備、加大科技含量的方式來增加產(chǎn)量，這種經(jīng)濟(jì)增長方式的基本特征是依靠提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量和利用效率，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。以這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，消耗較低，成本較低，產(chǎn)品質(zhì)量能不斷提高，經(jīng)濟(jì)效益較高。目前在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制尚未建立起來。在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經(jīng)濟(jì)上調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補(bǔ)償機(jī)制還不健全。

四、如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

1、堅(jiān)決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時(shí)復(fù)耕，并由土地征用單位支付復(fù)耕費(fèi)用耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種?？h、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔(dān)直接責(zé)任，并把此項(xiàng)工作列入干部目標(biāo)管理考核責(zé)任制，對耕地拋荒嚴(yán)重的地方，堅(jiān)決追究、嚴(yán)肅查處當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，促進(jìn)各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)建設(shè)合理集約用地。嚴(yán)格實(shí)施土地規(guī)劃計(jì)劃，從嚴(yán)控制用地規(guī)模。減少用地報(bào)批環(huán)節(jié)，縮短報(bào)批周期，積極主動(dòng)為重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目提供用地服務(wù)。同時(shí)，各級地方政府要堅(jiān)持依法用地，決不能以用地報(bào)批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權(quán)用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農(nóng)民利益為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。

3、嚴(yán)格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動(dòng)態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅(jiān)持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構(gòu)成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責(zé)任。

4、認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，根據(jù)“基本農(nóng)田保護(hù)面積數(shù)量不少、質(zhì)量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農(nóng)用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標(biāo)和要求，采取有效措施，切實(shí)抓好基本農(nóng)田保護(hù)工作。建立縣鄉(xiāng)村保護(hù)基本農(nóng)田領(lǐng)導(dǎo)小組，形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，對基本農(nóng)田管理實(shí)行定位、定量、定人，確保每片都有一個(gè)責(zé)任人，村村都有專職管護(hù)員。

5、積極推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾，增加有效耕地面積。嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一“，確保耕地占補(bǔ)平衡，全面實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目掛鉤制度，嚴(yán)格按項(xiàng)目考核，落實(shí)責(zé)任，建立和完善土地開發(fā)整理復(fù)墾管理制度，以重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施為導(dǎo)向，全面推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾，形成補(bǔ)償耕地的良性循環(huán)機(jī)制。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對我國耕地嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻形勢，采取各種措施，預(yù)防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴(kuò)大耕地面積，維持和提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，預(yù)防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。所以及時(shí)采取切實(shí)有效的辦法保護(hù)耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。

資環(huán)學(xué)院 地理科學(xué) 1060900006 賈坤

結(jié)合耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 我國現(xiàn)有耕地狀況淺談如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

土地是耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 我們?nèi)祟惿媾c發(fā)展的基礎(chǔ)，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質(zhì)量差，耕地后備資源嚴(yán)重不足、土地利用率低等現(xiàn)實(shí)問題日益顯著，也越來越引起社會(huì)各界的關(guān)注。當(dāng)前，我國的耕地保護(hù)形勢依然非常嚴(yán)峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，同時(shí)每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據(jù)中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關(guān)系到13億中國人吃飯問題的底線。加強(qiáng)耕地保護(hù)，已經(jīng)刻不容緩。

一、我國耕地的現(xiàn)狀

與世界上其他各國相比，我國的耕地具有如下特點(diǎn)：人均占有耕地?cái)?shù)量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。

1.耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質(zhì)耕地少，抗自然災(zāi)害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質(zhì)量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產(chǎn)水平較低，與世界發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，糧食單產(chǎn)相差100公斤以上。

2.耕地退化嚴(yán)重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地資源貧乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經(jīng)過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護(hù)耕地。切實(shí)保護(hù)耕地嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地是耕地保護(hù)的基本原則。

二、我國為什么要大力開展耕地保護(hù)

1.我國的確實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 了農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農(nóng)業(yè)仍然是我國保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，仍然要始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的首要位置，仍然要保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力。

在21世紀(jì)，保障糧食安全是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)。人口與耕地、糧食矛盾是農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，糧食生產(chǎn)將仍然是農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。糧食安全水平是衡量我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

2.嚴(yán)格保護(hù)耕地是保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提。黨的十六屆三中全會(huì)指出，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國家糧食安全。保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地為保障。

耕地是人類獲取食物的重要基地，維護(hù)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是基本國策，要求在有限時(shí)間內(nèi)，建立耕地保護(hù)制度，保護(hù)基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，是維護(hù)國家糧食安全最基本的依靠。保護(hù)耕地最重要的是把基本農(nóng)田保護(hù)好，這是一條不可逾越的紅線。保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田，是保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提。耕地問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)問題特別是糧食問題。

三、中國耕地資源保護(hù)面臨的困難

耕地是土地的精華，是農(nóng)業(yè)最為基本的生產(chǎn)資料。一個(gè)國家的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個(gè)典型的對土地高度依賴的農(nóng)業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務(wù)院對耕地管理工作高度重視。中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要珍惜每一寸土地，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度。強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地對國家糧食安全具有基礎(chǔ)作用，對億萬農(nóng)民的生計(jì)具有保障作用，對農(nóng)村乃至全社會(huì)具有穩(wěn)定作用。進(jìn)入新世紀(jì)，中國將加快全面建設(shè)小康社會(huì)和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化新要求，使中國耕地資源保護(hù)與食物安全保障面臨不少難題?！?/p>

1．人口增長、耕地消失、糧消費(fèi)需求呈剛性增長問題比較突出

農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的任務(wù)越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費(fèi)還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會(huì)不斷增長，食物消費(fèi)需求呈剛性增長。但由于糧食生產(chǎn)必需的耕地和水資源數(shù)量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力的難度越來越大，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給始終面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達(dá)1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據(jù)中國科學(xué)院國情分析研究小組估測，我國現(xiàn)有耕地約1.218億公頃，絕對數(shù)量居世界前列，但人均占有量不足，遠(yuǎn)低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴(yán)峻。在數(shù)量減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量下降的問題也不容忽視。

2．耕地資源保護(hù)的難度越來越大

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴(kuò)展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價(jià)取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積出現(xiàn)反彈。農(nóng)村建房、修公路、造墳?zāi)沟日加么罅扛?，我國每年農(nóng)村土葬占有2000公頃之多，其中半數(shù)以上是肥沃的耕地。

3．耕地后備資源限制強(qiáng)度較大

國土部門組織的調(diào)查表明，當(dāng)前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關(guān)鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個(gè)省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質(zhì)量較差。其共同特點(diǎn)是存在干旱缺水、鹽堿、風(fēng)沙、低溫嚴(yán)寒等一種或多種限制因素，且限制強(qiáng)度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。

4．我國現(xiàn)有的耕地質(zhì)量不高

耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導(dǎo)致耕地地力下降的過程，通常表現(xiàn)為耕地土壤利于農(nóng)作物生長的物理、化學(xué)與生物等方面特性的下降。根據(jù)全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質(zhì)耕地只占21%，土壤有機(jī)質(zhì)低于0.5%的耕地約占10%。現(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計(jì)占53%?，F(xiàn)有的耕地中，按質(zhì)量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，一等地點(diǎn)41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，高產(chǎn)田占29.7%，中產(chǎn)田占30.3%，低產(chǎn)田占40%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計(jì)占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。

5．建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的要求越來越緊迫

粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式主要依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。以這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，消耗較高，成本較高，產(chǎn)品質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟(jì)效益較低。集約型經(jīng)濟(jì)增長方式是指在生產(chǎn)規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，采用新技術(shù)、新工藝，改進(jìn)機(jī)器設(shè)備、加大科技含量的方式來增加產(chǎn)量，這種經(jīng)濟(jì)增長方式的基本特征是依靠提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量和利用效率，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。以這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，消耗較低，成本較低，產(chǎn)品質(zhì)量能不斷提高，經(jīng)濟(jì)效益較高。目前在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制尚未建立起來。在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經(jīng)濟(jì)上調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補(bǔ)償機(jī)制還不健全。

四、如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

1、堅(jiān)決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時(shí)復(fù)耕，并由土地征用單位支付復(fù)耕費(fèi)用；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種?？h、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔(dān)直接責(zé)任，并把此項(xiàng)工作列入干部目標(biāo)管理考核責(zé)任制，對耕地拋荒嚴(yán)重的地方，堅(jiān)決追究、嚴(yán)肅查處當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，促進(jìn)各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)建設(shè)合理集約用地。嚴(yán)格實(shí)施土地規(guī)劃計(jì)劃，從嚴(yán)控制用地規(guī)模。減少用地報(bào)批環(huán)節(jié)，縮短報(bào)批周期，積極主動(dòng)為重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目提供用地服務(wù)。同時(shí)，各級地方政府要堅(jiān)持依法用地，決不能以用地報(bào)批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權(quán)用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農(nóng)民利益為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。

3、嚴(yán)格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動(dòng)態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅(jiān)持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構(gòu)成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責(zé)任。

4、認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，根據(jù)“基本農(nóng)田保護(hù)面積數(shù)量不少、質(zhì)量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農(nóng)用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標(biāo)和要求，采取有效措施，切實(shí)抓好基本農(nóng)田保護(hù)工作。建立縣鄉(xiāng)村保護(hù)基本農(nóng)田領(lǐng)導(dǎo)小組，形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，對基本農(nóng)田管理實(shí)行定位、定量、定人，確保每片都有一個(gè)責(zé)任人，村村都有專職管護(hù)員。

5、積極推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾，增加有效耕地面積。嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一“，確保耕地占補(bǔ)平衡，全面實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目掛鉤制度，嚴(yán)格按項(xiàng)目考核，落實(shí)責(zé)任，建立和完善土地開發(fā)整理復(fù)墾管理制度，以重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施為導(dǎo)向，全面推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾，形成補(bǔ)償耕地的良性循環(huán)機(jī)制。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對我國耕地嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻形勢，采取各種措施，預(yù)防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴(kuò)大耕地面積，維持和提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，預(yù)防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。所以及時(shí)采取切實(shí)有效的辦法保護(hù)耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。耕地保護(hù)制度主要有以下幾個(gè)方面：

土地用途管制制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四條第一款規(guī)定：“國家實(shí)行土地用途管制制度?！痹摋l第二款規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！?/p>

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地?cái)?shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾?！?/p>

耕地占補(bǔ)平衡制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十一條第二款規(guī)定：“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地?！?/p>

耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》關(guān)于“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，作為政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制的一項(xiàng)內(nèi)容，并由上級人民政府監(jiān)督實(shí)施”的規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)建立以基本農(nóng)田保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，每年進(jìn)行考核。

基本農(nóng)田保護(hù)制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十四條規(guī)定：“國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?！盎巨r(nóng)田保護(hù)制度包括基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)用途管制制度、占用基本農(nóng)田嚴(yán)格審批與占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度、基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查制度等。 ? ? 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！?/p>

土地開發(fā)整理復(fù)墾制度。《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地?！钡谒氖粭l規(guī)定：“國家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對山、水、田、林、路、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！钡谒氖l規(guī)定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。”

土地稅費(fèi)制度。《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規(guī)定，建設(shè)占用耕地，如沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求，應(yīng)繳納耕地開墾費(fèi)，用于開墾新耕地；第三十七條規(guī)定，對于閑置、荒蕪耕地要繳納閑置費(fèi)；第四十七條規(guī)定，征用城市郊區(qū)菜地，要繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金；第五十五條規(guī)定，對以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，要繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)?！吨腥A人民共和國耕地占用稅暫行條例》規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規(guī)定的稅費(fèi)制度，是以經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地的重要措施。

耕地保護(hù)法律責(zé)任制度?！吨腥A人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！钡谒陌僖皇畻l規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違法土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處3年以上7年以下有期徒刑?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，對耕地保護(hù)違法行為規(guī)定了相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

(1)加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田,發(fā)布耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 了《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》;出臺(tái)《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》,土地整治上升為國家戰(zhàn)略;2011年3月,國務(wù)院公布實(shí)施新的《土地復(fù)墾條例》。2012年全國新增農(nóng)用地近55萬公頃,新增耕地超過45萬公頃,總投資近700億元,有力地支持耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 了糧食“九連增”。

專欄5 壓力與挑戰(zhàn):耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 我國糧食生產(chǎn)“九連增”與進(jìn)口破紀(jì)錄

糧食再奪豐收,實(shí)現(xiàn)了半個(gè)世紀(jì)以來首次連續(xù)九年增產(chǎn)。2012年中國糧食的總產(chǎn)量為58957萬噸,再創(chuàng)歷史新高,實(shí)現(xiàn)半個(gè)世紀(jì)以來首次連續(xù)九年增產(chǎn)。2012年以來,受熱浪及旱災(zāi)等反常氣候影響,美國、烏克蘭及其他糧食出口國產(chǎn)量大跌,全球糧食供需逼近臨界點(diǎn)。不過從中國來看,由于充分注重科技投入,2012年夏糧總產(chǎn)量達(dá)到12995萬噸,比上年增加356萬噸,增長2.8%,超過1997年的歷史最好水平。

在糧食大幅增產(chǎn)的同時(shí),2012年我國糧食進(jìn)口量也大幅提高。海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示,上半年我國糧食進(jìn)口達(dá)4085萬噸,同比增長41.2%,增長主要來自于玉米、小麥等谷物的大幅進(jìn)口,其中玉米進(jìn)口240.54萬噸,同比增長6535.2%。自2004年起,中國糧食凈進(jìn)口總體上呈現(xiàn)出明顯大幅度增加的態(tài)勢。2012年1~11月,中國糧食進(jìn)口已達(dá)到6589萬噸,若以前11月的糧食進(jìn)口計(jì)算,我國糧食進(jìn)口實(shí)際已占全年糧食總產(chǎn)的11%,如果剔除2012年前11個(gè)月進(jìn)口的5249萬噸大豆(中國的糧食進(jìn)口概念是不包括大豆的),具體到谷物和谷粉類別,中國糧食進(jìn)口量為1340萬噸,占全年糧食總產(chǎn)量的2%左右,為2011年同期的3倍。

為了保證糧食安全,中國長期堅(jiān)持糧食自給自足的基本方針,糧食自給率多年來保持在95%以上。人們消費(fèi)水平不斷提高,對糧食品種多樣性的需求越來越強(qiáng),而國外糧食價(jià)格低于國內(nèi)價(jià)格也是糧食進(jìn)口大漲的主要原因。糧食進(jìn)口大量增長,對國內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生影響。以大米為例,2012年越南、印度等國大米已遍布南方糧食主產(chǎn)區(qū),導(dǎo)致我國南方糧食加工企業(yè)陷入全行業(yè)虧損,農(nóng)民種糧的積極性受挫。今后我國糧食潛力的增長,主要依靠科技,提高單產(chǎn),如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性,成為確保糧食安全的關(guān)鍵。

保證糧食安全,要嚴(yán)格保護(hù)耕地,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下,更要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系,不斷加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù),在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口比重逐步下降的情況下,穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性,要采取有效措施,使一部分年輕人愿意在農(nóng)村留下來搞農(nóng)業(yè),培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍。此外,還應(yīng)積極提倡愛護(hù)、節(jié)約糧食。

(2)違法用地持續(xù)下降

全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬件,涉及土地面積3.2萬公頃,其中耕地1.07萬公頃,同比分別下降12.0%、36.0%和38.8%(圖2-10)。立案查處違法用地案件3.7萬件,涉及土地面積2.74萬公頃,其中耕地0.9萬公頃,同比分別下降11.7%、37.3%和39.7%。全年依法拆除違法建筑物和構(gòu)建物1060.9萬平方米,沒收建筑物和構(gòu)建物2102.8萬平方米,收回土地0.28萬公頃,其中耕地0.11萬公頃,罰款22.1億元。

圖2-10 土地違法案件本年發(fā)現(xiàn)和涉及土地面積情況

專欄6 《土地復(fù)墾條例》

為進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)國務(wù)院《土地復(fù)墾條例》的有關(guān)規(guī)定,加快推進(jìn)土地復(fù)墾工作,2012年12月,國土資源部發(fā)布《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》,自2013年3月1日起施行。

《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》進(jìn)一步規(guī)范土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存和使用管理,要求復(fù)墾義務(wù)人在銀行建立專門賬戶,預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用,并與國土資源主管部門和銀行三方面簽訂復(fù)墾資金使用監(jiān)管協(xié)議,統(tǒng)籌企業(yè)資金使用的靈活性和部門監(jiān)管的有效性?！锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》還進(jìn)一步區(qū)分土地復(fù)墾義務(wù)人、政府投資和社會(huì)投資三種情況,對土地復(fù)墾驗(yàn)收的規(guī)定予以細(xì)化落實(shí)。同時(shí),細(xì)化完善土地復(fù)墾激勵(lì)措施,明確退還耕地占用稅的具體操作程序,明確社會(huì)投資將非耕地復(fù)墾為耕地的可以作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)行交易,明確政府投資的土地復(fù)墾項(xiàng)目復(fù)墾為耕地的,使用的資金符合規(guī)定渠道的,可以作為耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。最后,從監(jiān)管措施、信息系統(tǒng)、政務(wù)公開、績效評價(jià)、檔案管理等方面提出了建立健全土地復(fù)墾監(jiān)督管理相關(guān)制度。

隨著《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等相關(guān)配套細(xì)則的出臺(tái),土壤修復(fù)、表土剝離等與土地復(fù)墾相關(guān)的行業(yè)有望進(jìn)入快速發(fā)展期,進(jìn)一步促進(jìn)耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。